周小鹏

文/清华大学五道口金融学院理事，原中国保监会党委副书记、副主席周延礼

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和老龄产业发展”。

2019年是新中国成立70周年，也是全面建成小康社会的关键之年。为应对我国的老龄化社会的挑战，做好长期护理保险工作，具有重要现实意义，既是落实今年《政府工作报告》的重要任务，也是今年民生保障工作的重要一环。2018年12月召开的中央经济工作会议在确定今年经济工作主要任务时，对“养老保险”进行了四个方面的部署，在“加强和改善民生”部分特别强调“要完善养老护理体系”。

因此，建立长期护理保险制度是完善养老护理体系的重要组成部分。长期护理保险是：为因老年、疾病或伤残导致丧失日常生活能力而需要入住专门的护理机构，接受长期的康复和支持护理，或在家中接受他人护理时发生的各种费用予以补偿的一种保险制度安排。长期护理保险不仅可以提供资金补偿，还能以实物方式兑现保险责任。

加快落实长期护理保险工作任务时不我待

一是我国老龄化日趋严重。依照联合国60岁以上人口占比超过10%的标准，我国在2000年已经正式进入老龄化社会。以2000年为起点，21世纪将会持续是中国老龄化时代。我国的老龄化呈现出老龄人口规模巨大、增速超快和高龄化明显等特点。习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时的讲话中指出，“我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对老龄化任务最重。”总书记同时强调指出，“满足数量庞大的老年群众多方面需求，妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们花大气力来应对。”

二是需要护理老年人口数量庞大。根据2016年中国老年社会追踪调查显示，我国不能完全自理的老人占10.18%，其中重度失能2.19%，中度失能1.54%，轻度失能6.45%。也就是说，我国现阶段有10.18%的老人需要家庭和社会提供不同等级和强度的照料服务，其中2.19%的重度失能老人对长期照护的需求最大。

三是要加快建立健全长期护理保险制度。随着人口的持续增长和老龄化的不断加快，失能和半失能以及其他失智、精神障碍者的人数还会进一步增加，对于这类群体的长期照护，社会需求在不断增长。因此，迫切需要建立完善用地、建设、管理、财税等制度，包括允许内外资企业合作开展多层次的养老保险事业。根据国家应对人口老龄化战略研究总课题组《国家应对人口老龄化战略研究总报告》（2014）预测，到2030年和2050年，我国的失能老人将分别达到6168万和9750万。针对未来可能发生的失能老人的护理保险也要事先做好政策储备和制度安排。

四是资金保障是老年长期护理制度可持续的基础。为了保证失能老年人能够获得稳定的长期护理服务，除了要提供充分的优质的照护服务资源外，还要从资金上为失能老人及家庭提供保障。根据国际经验，除了主要由国家提供资金的救济型和普惠型长期护理制度之外，以互助共济方式来筹集资金，确保长期护理保险制度的可持续和有效性，已经被越来越多的国家和地区采用，并在政策和制度实践中得到认同。

我国长期护理保险的现状

2016年，人社部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），之后，河北承德、吉林长春、黑龙江齐齐哈尔、上海市徐汇区等三个区、江苏南通、江苏苏州、浙江宁波、安徽安庆、江西上饶、山东青岛、湖北荆门、广东广州、重庆、四川成都、新疆生产建设兵团石河子市15个市区率先开展长期护理保险制度试点。到2017年，青岛、长春、南通、承德、上饶、荆门、上海、安庆、成都、石河子、苏州、齐齐哈尔、广州等地均已出台相关文件，先后开始实施长期护理保险制度，保险覆盖人数超过3800万。

从这些试点出台的政策和实施方案来看，它们表现出同中有异的特点，基本上都体现了长期护理保险所必备的主体框架和内容，虽然在资金筹集、保障范围、资格认定和待遇给付方面具有一定的共性。但是试点地区也有各自不同的规定和特点。例如各地对保障对象的范围和口径设置不一样，大多数试点地区以参与职工基本医疗保险的人员为主，主要覆盖职工基本医疗保险参保人群。上海、南通、长春等地把参加城镇居民基本医疗保险的人员也纳入参保范围；青岛、苏州、荆门等地还将参保人员延伸到城乡居民医疗保险的参保人员；与其他试点地区相比，北京市海淀区的参保对象范围最广，覆盖了除在校学生之外具有本区城乡户籍的18周岁以上所有居民。从上述的实例看，一是试点方案之间的差异还体现在资格认定和支付待遇等方面。尽管所有试点地区都以参保者失能状态的评定为前提，但对于获得长期护理保险支付待遇的条件设定在试点地区间有差别。条件比较宽松的比如南通和荆门等地，没限制投保人年龄，如果其在日常生活活动能力低于一定分值且符合保险相关条件，就可以申请长期护理保险的待遇；而上海的规定是60周岁及以上。二是给付方式和标准反映参保者最终受益的结果。从目前的试点情况看，给付方式和标准因失能等级的不同有根本差别，同时也和照护方式有很大关系。三是在目前试点地区的给付均以服务为主。采取按比例报销或定额包干的形式进行补偿，只有在极少数情况下采取直接支付现金的形式。四是在保障水平方面。开展试点的地区绝大多数都满足《指导意见》中关于护理等级和服务提供方式等的政策规定，也符合基金支付水平总体控制在70%左右的要求，但各地保障水平差别较大。其中，北京海淀、青岛、长春、上海的支付标准比较高，齐齐哈尔、安庆、南通等地的报销水平比较低。

做好长期护理保险的相关建议

我国长期护理保险开展的时间还很短，真正较大范围开展的试点仅仅两年的时间，但从试点开展的内容、覆盖人群、保障标准和服务项目设定等若干方面来看，对于解决长期护理存在的上述问题，建议还应该在试点的基础上及时总结经验。因此，目前长期护理保险试点具有开创意义，是我国积极应对人口老龄化方面取得的一项巨大进步。通过总结试点地区建立起的长期护理保险制度对推动资源优化组合，特别是促进社区、居家照护能力、推动养老机构和护理机构等产业的实践经验，不断完善试点地区的做法，从政策和制度层面入手，重点在标准制定、筹资机制和服务供给等方面多做些研究，目标是逐步形成了“家庭养老、社区助老和机构照护”相结合多层次的体系。针对这些问题，提出以下相关建议：

第一，相关各部委之间要加强经常性沟通与交流。长期护理保险目前涉及的政府部门比较多，主要有医保局、财政部、民政部、卫健委、银保监和发改委。各部委之间要形成定期或不定期的联合工作机制，解决政策碎片化和管理部门化的问题。

第二，要加强鉴定评估和服务标准建设。这里的标准建设包括失能鉴定评估标准和服务规范标准建设。在失能鉴定评估方面，目前大部分试点地区采用Barthel指数作为失能评定依据，然而，Barthel指数存在标准粗放、易受外部因素影响、评估结果与服务提供无法衔接等限制。有些城市开发了本地失能评定工具，然而由于评估维度和权重的差异，导致评估结果无可比较性，评定工具有地域性限制。在服务标准上，大部分试点城市发布了长护险服务项目，响应了《指导意见》制度构建的整体要求。然而，一些城市均未具体说明每项服务的内容和标准，缺乏监管依据。因此，建议由有关部委牵头推进形成全国统一的失能评估标准及长期护理服务标准，以保证长护待遇评定和给付的科学性和权威性。

目前，有的保险公司已经在做标准方面的工作。比如泰康，协助中国社会保障协会已牵头研发出基于国际功能、残疾和健康分类（ICF）的失能等级评估标准。

第三，要形成多元化多渠道筹资机制。目前长期护理保险的筹资渠道主要是医疗保障和财政资金。如果医疗保险金难以盈余，要想维持长期护理保险制度的持续运行必须加大财政支出。随着老年人口数量的迅速增加，基金很可能面临超支的风险。因此，建议建立政府、企业、个人共同承担风险的多元化长期护理保险均衡和可持续的筹资机制。

第四，要发挥商业保险机制有效补充作用。长期护理保险以社会保险为主，商业保险要起到有效补充作用。商业保险公司不仅要做好经办工作，还要开发有针对性的新产品，满足不同层次老年人口的需要。

第五，要加强长期护理服务体系建设。长期护理保险实施的目的是引入社会长期照料和专业护理服务来缓解家庭护理资源的不足，因此，其有效运行还要建立在完善和发达的长期护理服务体系上。虽然试点城市均在政策设计上向居家服务倾斜，但大多数城市服务供给不足、服务能力及水平还有待提升、服务体系城乡发展不均衡。长期护理服务体系的构建和服务模式的建立还有待完善。

有实力的保险机构应该本着服务社会，践行企业社会责任的理念，推动养老行业信息化、专业化、标准化发展，为长期护理服务体系的建设贡献力量。

本文经作者授权发布，本文编辑：丁开艳